这个判断已被事实应验。财政部数据显示,2015年上半年全国一般公共预算收入增速偏低,比去年同期回落4.1个百分点;前11个月累计同口径增长5.7%,比去年同期也有所回落。与此同时,财政支出则保持了刚性增长,甚至超出预期。数据显示,从2015年7月开始的连续五个月,中国的财政支出同口径增速都在20%以上,10月更是达到36%的最高峰;前11个月,财政支出整体同口径增速达到17%。

　　财政收支之间的缺口,在2015年10月迅速攀升至5310亿元。相比之下,2014年同期,财政还有盈余6090亿元。这也很好地解释了,为何在2015年11月3日,财政部一位副部长罕见地在公开场合对国际通行的3%赤字率红线提出质疑。

　　尽管在两年多前就任财政部长时,楼继伟曾在一次工作会议中提出,2014年~2017年,在财政收入降速和支出刚性增长的情况下,预计全国财政收支缺口还将继续扩大,赤字率可能突破3%。但他或许没有料到,情况会糟糕得如此之快。

　　由财政部起草的2015年预算报告,实际上已经将赤字率从2014年的2.1%,提高到了2.3%。楼继伟在当时的全国两会上还提出,由于口径变化,实际上多出了2000多亿可安排支出,如果按当年的收支差额计算,赤字率差不多是2.7%。

　　但在一位不愿具名的财政系统人士看来,如果算上今年财政部分三批下发的共计3.2万亿地方政府债务置换额度,赤字率实际上已经突破3%,“大部分地方债务是借新还旧,使用债务置换相当于财政支出多了3.2万亿的额度,从另一个口径来说,这等于扩大了赤字”。

　　财政系统的智囊团则提出了更深层次的问题。2015年12月16日,财政部财科所所长刘尚希在一次地方财政运行分析会上说,虽然中央政府在赤字上还有一定的空间,但是空间也是有限的,尤其赤字上去容易,下来难;地方尤其是基层财政是不允许列赤字的,所以他们是一点办法没有。

　　以目前的中央和地方事权安排来看,地方政府无疑是财政支出的大头。通过中央列赤字转移支付给地方,旧疾重重;而为地方赤字“开口子”,尚无先例。这对楼继伟来说,无疑是一个两难。

　　三

　　20分钟过去后,王明雯追问了一句:“(置换债券)这样一个风险延后措施能否有效地化解债务风险?会不会造成金融系统的风险?”

　　回答这个问题,楼继伟只用了不到1分钟,在旁人听来甚至有些轻描淡写。他说,这些债券实质上大头是向银行借的,我们采取刚才说的一些措施控制住了,不让债破了,债破了由省里负责,而省里是统借的,不会把风险传导到银行去。

　　一位财政系统人士评价说,楼继伟回答上述询问虽然游刃有余,看上去也很轻松,但在内部会议上讲起这个问题时,他是说了重话的。

　　这位人士回忆说,“楼部长提到,现在有些金融机构,还有一些部门,要求地方把已经剔除到15.4万亿之外的那些债务,又纳入进去,或者要求地方给一些担保或者实质性承诺。凡是发现这样做,那个地方的负责人和决定者要被撤职,你们财政厅长、副厅长要同意,你们就被撤职。要跟你们的领导说清楚,这是法律规定不允许的,你们自己也要把持住。”

　　很明显,在楼继伟看来,万亿债务置换后,地方政府必须自担风险、有所作为。然而,对地方政府如此强硬的“隔空喊话”,在财政部以往的历史上并不常见,这实际上是2014年启动财税体制改革以来,央地财政关系数次博弈的结果。

　　一位不愿具名的财税专家表示,财政的运行进入新常态,而中国的财政体制还停留在老常态,新老常态之间的矛盾、冲撞是当前的主要问题。他说,老常态下财政体制有些矛盾和问题,但是在财政收入高增长的状态下,大家忙的都是超收收入怎么分配,自然顾及不到这些问题,矛盾也就显现不出来,一旦财政收入增速下滑,甚至是负增长,以往掩盖的矛盾自然要暴露出来。

　　这些矛盾,在2015年一次清理税收优惠政策的反复中走上前台。

　　清理税收优惠政策,曾是财政部部长楼继伟划定的三项财税体制改革中的税制改革重要内容,也是中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,对税收制度改革的具体要求之一。其他两项改革则分别是预算改革和央地财政关系改革。

　　在这个大背景下,时间相当紧迫。于是,“62号文”早在2014年年底紧锣密鼓地出台了,这份文件全称是《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》,核心内容是清理各地没有法规依据的税收优惠,制定各种税收优惠的退出期限。

　　然而,究竟哪些是不合法、不合理的优惠政策,以及由谁来认定这些政策的性质,成了一个问题。地方政府和财政部当然都希望由自己来认定,结果可想而知。在很多财税人士看来,当时对于62号文,地方政府采取了虽不抵抗、但却观望的态度。

　　2015年4月,风云突变,“62号文”被口头通知暂停执行了。据称,此前一位来自西部省份的人大代表、省部级官员对参与分组讨论的国务院高层抱怨称,因为清理税收优惠政策的“一刀切”,近1万亿元的项目基本都在那里放着。

　　于是,国务院要求会后就这个问题,立刻与财政部门进行对接,而来自高层的表态是“要正确理解‘清理税收等优惠政策’这个文件”。

　　接下来,便是“25号文”的出台,其全称是《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》,发布于2015年5月11日。从名称就可以看出差别,新文件已经悄然抹去了“清理”二字。在敏感的政商两界看来,这意味着清理税收优惠政策,放缓了。

　　事实也的确如此。一位省级财政厅人士说,25号文基本就是把以前的税收优惠政策进行了一个“合法化”,以前享受的以后还可以享受,以前没有上台面的,摆在了桌面上,摆在了阳光下。

　　据他说,楼继伟曾在财政部一次内部会议上解释,25号文出台是出于稳增长的需要,也是对宏观经济下行压力的妥协,另外,清理税收优惠还关系到地方政府的信用问题。言语之中,他感觉楼继伟有一些无奈和失落。

　　整个2015年,楼继伟一直在推动财税体制改革。他在年初预算报告中给出的官方目标是,预算改革取得实质性进展,税制改革取得重要进展,央地财政关系改革的研究取得阶段性成果。

　　但在财税专家看来,三项改革是不均衡的,整体上的进展低于早先预期。一位不愿具名的财税专家说,如果照现在财政体制改革的路子走下去,本来作为基础和支柱、应当对全面深化改革起“牛鼻子效应”的财税体制改革,就有可能退化为拖后腿效应。